İktisat
Türkiye’deki Belediyelerin Mali Yapısı ve Sorunları
GİRİŞ
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatı T.C. Anayasasının 123. Maddesinde geçtiği üzere idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olup kanunla düzenlendiğini ve idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığını ifade etmektedir. [1] Yerinden yönetim kuruluşları da Yer yönünden yerinden yönetim ve hizmet yönünden yerinden yönetim olarak ikiye ayrılmakta ve bu çalışmada inceleyeceğimiz belediyeler yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları adı altında sınıflandırılmaktadır. Bu bağlamda Türkiye’de büyükşehir belediyelerinin görev, yetki ve sorumluluklarını belirleyen 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol kanunu olmak üzere çeşitli kanun, tüzük, yönetmelikler mevcuttur. İlgili mevzuat çerçevesinde ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin faaliyet programları, stratejik programları, yatırım planları, kesin hesap cetvelleri çerçevesinde konu irdelenecektir.
1.BELEDİYELERİN GENEL ÖZELLİKLERİ
1.1. Belediye Tarihçesi ve Türkiye’de Belediye ve Büyükşehir Belediye Sistemi
Belediye kavramsal olarak Eski Roma’da ‘municipe’ ve Eski Yunan’da ‘cite’ olarak dönemin şehir yönetim şeklini yansıtan ve bugünün belediye sistemine temel teşkil eden bir yapıda örgütlenmiştir. Kaldı ki günümüzde kullanılan ve belediye anlamına gelen ‘municipality’ kavramı kökensel olarak Eski Roma şehrini ifade etmektedir. Asıl olarak Avrupa’da yaşanan Fransız ve Sanayi Devrimleri ve tarım toplumundan sanayi toplumuna geçişle birlikte belediye sistemini gerektiren kent kültürü oluşmuş olup bu kapsamda yaşanan alt ve üst yapı, toplumsal ve konut sorunları günümüzde görev alanlarının belirlenmiş olduğu bu sistemin kurulmasına önayak olmuştur. [1] Kurulduğu 1299 yılından 1850’li yıllara kadar benzeri bir belediye yapılanmasının olmadığı Osmanlı İmparatorluğu’nda günümüzde belediyenin yaptığı temel işleri vakıflar yaparken 1854 tarihli nizamname ile de Osmanlı’da Şehremini dönemi başlamıştır. İlk olarak İstanbul 1857 yılında 14 belediye bölgesine ayrılmış olup çoğunluk nüfusunu gayrimüslimlerin oluşturduğu Beyoğlu 6. Dairesi 1913 yılına kadar çalışmalarına devam etmiş olup 1913 yılında belediyelerin üstlendiği görevler tek elden yürütülmesi amacıyla İstanbul Şehremaneti adıyla kurulan yapıya devrolunmuştur. [2]
Türkiye’de Belediye ve Büyükşehir Belediye sistemine bakacak olursak ilk olarak T.C. Anayasasının Mahalli İdareler başlıklı 127.maddesinede geçtiği üzere ‘Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.’ diyerek belediyelerin Anayasal bir kamu tüzel kişiliği olduğunu, mahalli müşterek ihtiyaçların giderilmesi hususunda sınıflandırıldığını ve kuruluşlarının kanunla düzenlenebileceğini ifade etmektedir.[3] Buna ek olarak 2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun Kuruluş başlıklı 4. Maddesine bakacak olursak nüfusunun 5.000 ve üzeri olan yerlerde belediye kurulabileceğini ve il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulmasının zorunlu olduğunu ve Tanımlar başlıklı 3. Maddesinin a bendine baktığımızda ise ‘Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini’ diyerek belediyeyi tanımladığını görebiliriz.[4] Bu noktada Türkiye’de büyükşehir belediye ve belediye sayılarına bakacak olursak Türkiye Belediyeler Birliği’nin istatistiklerine göre 30 büyükşehir ve 51 il belediyesi olduğunu ifade edebiliriz. [5]
Ülkemizde yaşanan hızlı kentleşme ve bu olgunun getirmiş olduğu nüfus artışı, göçlerin artışı sanayileşme, gecekondulaşma gibi etkenler belediye hizmetlerinin yetersizliğini göstermiş olup 2012 tarihli ve 6360 sayılı On dört ilde büyükşehir belediyesi ve yirmi yedi ilçe kurulması ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair kanun uyarınca nüfus, gelişmişlik, yüzölçümü gibi belli kriterler gözetilerek belediye üstü bir yapılanmaya gidilmiş ve bu oran ise günümüzde 30 büyükşehir belediyesi olarak varlığını devam ettirmektedir. [6]
1.2. Belediyelerin Organları
Gerek il belediyelerinde gerekse de büyükşehir belediyelerinde yönetim organları belediye başkanı, belediye meclisi ve belediye encümeni olmak üzere üçlü bir yapıda şekillenmektedir. Bu noktada belediye başkanları yürütme görevini üstlenirken belediye encümenleri ve belediye meclisleri karar ve danışma görevlerini yerine getirmektedir.
İlk olarak belediye meclisinden bahsedecek olursak meclis karar organı sıfatıyla belediye tüzel kişiliğinin yerel düzeyde temsilcisi olmakta, tüm üyeleri halk tarafından nispi temsil esasına göre seçilmektedir. Belediye kanununun 18.maddesinde belirtildiği üzere belediye bütçe ve kesin hesaplarını düzenlemek, borçlanmaya karar vermek, ücretleri belirlemek, taşınmaz mal alım satımına karar vermek gibi görev ve yetkileri bulunmaktadır. Aynı zamanda denetim görevi yerine getiren belediye meclisi belediyelerin genel çalışma esaslarını belirlemektedir.
Belediyelerin karar ve yürütme organı olarak faaliyette bulunan belediye encümenleri 5393 sayılı kanunda 33. ve 34. maddelerde geçtiği üzere belirlenen esaslarda seçilen ve en önemli görevleri arasında bütçeyi uygulamak, taşınır ve taşınmaz malların idaresini sağlamak, gelir ve alacak takibi yapmak suretiyle tahsilat işlemlerini gerçekleştirmek, bağışları kabul etmek ve bütçeden her takvim yılında yoksullar için ayrılan ödenekleri kullanmak bulunmaktadır.
Belediyenin kamu tüzelkişiliğini temsil eden belediye başkanının görevleri belediye idaresinin başı olması sıfatıyla 5393 sayılı kanunda 38. maddede geçtiği üzere belediyeyi stratejik plana uygun olarak yönetmek, bütçeyi ve performans ölçütlerini bu stratejik plana uygun olarak hazırlamak, belediyeyi resmi ve özel tüm platformlarda temsil etmek, taşınır ve taşınmaz malları idare etmek, bağışları kabul edip personeli atamak, gerekli her türlü önlemler almak ve kanunla belediye meclisine ve encümenine verilmemiş olan diğer görevleri yapmak olarak tanımlanmaktadır.
1.3. Türkiye’de Belediye Bütçeleri
T.C. Anayasasında ifade bulduğu üzere belediyeler halkın mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın görüşleri ve İçişleri Bakanlığı’nca hazırlanan yönetmeliklerin çizmiş olduğu esas ve usullere uygun olarak gelir ve giderlerini hazırlayarak bütçelerini oluşturmaktadır. Bilindiği üzere bütçeler belediye başkanları tarafından hazırlanıp belediye encümeninin görüşleri alındıktan sonra belediye meclisince onaylanmaktadır. Bu noktada belediye bütçesi bir takvim yılı içerisinde gelirleri ve harcamaları gösteren ve harcamaların yapılmasına kaynak olacak şekilde gelirlerin hangi kalemlerden ne miktarda elde edileceğini ve harcamaların nasıl finanse edileceğini detaylı açıklayan ve harcama yapmaya olanak veren belediye meclisinin onayladığı kararlardır.
Türkiye de belediye bütçelerini hazırlamaktan sorumlu tutulan belediye başkanları süreci bütçe çağrısıyla başlatmakta ve her yıl haziran ayının sonuna kadar performans programlarına ve stratejik planlara uygun olmak şartı ile gider bütçelerini oluşturmaları için birimlere çağrı gönderir. Yine aynı şekilde merkezi yönetimin gelecek yıl tahminleri ve verilerinden de faydalanmak suretiyle bütçe teklifleri hazırlanmakta olup Mali Hizmetler Birimleri tarafından diğer tüm birimlerden gelen gider bütçeleri birleştirilerek iki yılın gelir tahminlerinden oluşan gelir bütçesi de hazırlanır ve performans programı çerçevesinde ilke ve hedeflere uygun olarak bütçe teklifi oluşturulur. Akabinde belediye encümenine gönderilen taslak üzerinde encümenin görüşü eklenir ve eylül ayının son haftası yine belediye başkanına gelen taslağı büyükşehir belediyelerinde başkan ekim ayı sonunda, il belediyelerinde ise başkan eylül ayı sonunda tasarı şeklinde meclise sunar. Meclis ilk olarak tasarıyı Plan ve Bütçe Komisyonuna havale eder ve toplamda 20 günlük süreç başlamış olur. Ardından oylanarak kabul edilen bütçe kesinleşip yürürlüğe girer ve ilde valiye, ilçede kaymakama gönderilir. Akabinde kesinleşen bütçe İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. Bütçe sürecinin bu takvimde yetişmediği durumlarda geçici bütçe yetkisi tanımlanmadığı için de bir önceki yılın bütçesi yeni bütçe onaylanana kadar uygulanır.
2. TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN MALİ YAPILARI VE SORUNLARI
2.1. Belediyelerin Gelirleri
Gerek hızlı kentleşmenin getirmiş olduğu sorunlar gerekse de artan nüfus ve beraberinde gelen etmenlerin de etkisiyle görev alanları artan ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanununun getirmiş olduğu ek görevler belediyelerin görevlerini finanse edebilmek için mevcut gelirlerinin yetersizliğini ortaya koymuş ve merkezi hükümet gibi vergi ve benzeri mali yükümlülükleri toplama yetkileri de olmadığından merkezi idareye bağımlılık ve mali özerklik ile mali yerelleşme alanlarında başarısızlığı mümkün kılabilmektedir. Bu noktada 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’na göre belediyelerin gelirleri sınıflandırılmış ve vergiler, harçlar ve harcamalara katılım payı olarak kategorize edilmiştir. İlgili kanuna göre belirlenmiş olan belediye gelirleri ise 1985 yılında tanımlanan emlak vergisi başta olmak üzere ilan ve reklam vergisi, eğlence vergisi, haberleşme vergisi, çevre ve temizlik vergisi, eğlence vergisi, elektrik ve havagazı tüketim vergisi olarak tarif edilmiştir.[7] Diğer yandan belediye gelirlerinde ikinci olarak sınıflandırmış olduğumuz harç gelirlerinde ise başta işgal harcı olmak üzere imar harçları, tatil günlerinde çalışma ruhsatı harcı, işyeri açma izni harcı, tellallık harcı, kayıt ve suret harcı, ölçü ve tartı aletleri muayene harcı, sağlık belgesi harcı, muayene, ruhsat ve rapor harcı, esnaf muaflığı belgesi harcı ve hayvan kesimi, muayene ve denetleme harcı gibi gelir kalemleri de bulunmaktadır.
Belediyelerin gelir kalemlerinden üçüncü kalemi oluşturan geliri ise harcamalara katılım payı olarak belirlenmekte ve bunlar da kanalizasyon harcamalarına katılma payı, yol harcamalarına katılma payı, su tesisleri harcamalarına katılma payı olarak sınıflandırılmaktadır.
Günümüzde ise artan görevlerini ve büyük çaptaki projelerini gerçekleştirmek üzere özellikle büyükşehir belediyelerinin başvurmuş olduğu ve dördüncü olarak sayabileceğimiz gelir kalemi ise borçlanma olarak tanımlanmaktadır. Bu konuda 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun Borçlanma ve İktisadi Girişimler başlıklı üçüncü bölümünün Borçlanma başlıklı 68. maddesinde dış borçlanmanın gerek kanuni altyapısını sağlaması gerekse de hangi şart ve esaslar altında kullanabileceği yer almaktadır.[8] Ayrıca borçlanmaya ilişkin onay mercileri ve şekli ile borçlanmanın türlerinden olan İller Bankasından borçlanma, tahvil çıkararak iç borçlanma, hazine garantili ve garantisiz dış borçlanmadan bahsedilmektedir.
2.2. Belediyelerin Giderleri
Belediye Kanunu’nun 60. maddesinde belediyelerin giderleri sayılmış olup bunlar belediye personeline yapılan maaş ve özlük hakları ödemeleri başta olmak üzere cari ödemeler, her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri, Belediye binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler, vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler, belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler, belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve katıldığı birliklerle ilgili ortaklık payı ve üyelik aidatı giderleri, mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler, faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri, dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar, dava takip ve icra giderleri, temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri, yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve proje giderleri, sosyo-kültürel, sanatsal ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler, kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler, şartlı bağışlarla ilgili yapılacak harcamalar, imar düzenleme giderleri, her türlü proje giderleri olarak sıralanmaktadır.
2.3. Belediyelerin Gelir-Gider Analizleri
Öncelikle ilgili kanunlarda yer aldığı şekliyle belirtmiş olduğumuz belediyenin gelir ve giderleri hızla kentleşen ve ihtiyaçları farklılaşan ve pahalılaşan toplumun kaliteli hizmet talebi ve bu noktada belediyelerin artan görevleri, yatırımların büyüklüğüne göre ihtiyaç duydukları dış finansman ihtiyaçları günümüzde belediyelerin misyonlarını farklı bir noktaya taşımıştır. Anakent olgusunun gelişmesiyle birlikte belediyelerin büyük payını personel harcamalarının oluşturduğu cari harcamaları hızla artma eğilimine girmiş olup belediye çalışanlarının 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tabi olmaları ilgili kanunlarda kamu görevlileri lehine yapılan özlük çalışmalarında belediye gelirlerinin ilgili takvim yılında öngörülmediği şekliyle cari harcamaların artışına sebep vermiştir. Bununla ilgili olarak 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. maddesinde geçen ‘Belediyenin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın yüzde otuzunu aşamaz. Nüfusu 10.000’in altında olan belediyelerde bu oran yüzde kırk olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamaz. Yeni personel alımı nedeniyle bu oranın aşılması sebebiyle oluşacak kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren hesaplanacak kanunî faiziyle birlikte belediye başkanından tahsil edilir. Personelin her türlü alacakları zamanında ve öncelikle ödenir.’[9] ibaresi bu noktada belediyelerin personel harcamaları konusundaki sınırlarını göstermesi ve belediye başkanına mali sorumluluk tanımlaması bağlamında önem arz etmektedir.
Diğer yandan belediyelerin artan harcamalarına ek olarak bütçeden daha fazla pay alabilmeleri adına harcamalarını artan kalemlerle göstermeleri ve merkezi hükümetin zorunlu ayrılması gereken miktar harici yerel yönetim kuruluşlarına ek olarak yaptığı yardımları belirli politik tercihler sonucu yapmaları da bir kısım belediyelerin fazla yardım alması ve merkezi hükümete bağımlı bir yapıya dönmelerine yol açarken diğer belediyeler de kaynak yetersizliğinden büyük çaplı projelerin finansmanı noktasında borçlanabildiği ölçüde yatırım yapmalarına yol açmaktadır.
Önemli bir diğer nokta ise belediyelerin seçim kanunu gereği 5 yılda bir yapılan seçim dönemlerini kapsayacak biçimde oy maksimizasyonu adına bütçelerinde ilgili yıllar için öngörülmeyen giderler yapmaları, yine aynı amaç adına tahsil etmesi gereken gelirlerde esnek davranmaları, aynı zamanda artan büyükşehir ve il-ilçe belediye sayılarının merkezi hükümetten belediyelere gelen miktarlarda kesintiye yol açması ve tabi belediyelerin de böyle bir gelir kaybını planlamamaları borçlanmaya olağan bir gelir kaynağı statüsü kazandırmıştır. Ayrıca belediyelerin mevcut borçlarının belirli zaman aralıklarıyla kamu ve özel bankalar aracılılığıyla yapılandırılması da belediyeleri borçlanma konusunda ihtiyatlı davranmamaya ve yeni borçlanmalar konusunda rahat bir tutuma sahip olmalarına yol açmaktadır.
3. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ’İN MALİ YAPISI
3.1. İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin Gider Yapısı ve Analizi
Öncelikle çalışmamızın temel kısmını teşkil eden bu bölümde dayanaklarımızı İstanbul Büyükşehir Belediyesinin son 3 yılın bütçesi, Kesin Hesap Cetvelleri, Yatırım ve Hizmet Programları, Performans Programları, 2020-2024 Stratejik Planı, 2015-2019 Stratejik Planı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2017 faaliyet yılını kapsayan Sayıştay Denetim Raporu, Marmara Belediyeler Birliği Çalıştay Raporları ve bu raporları temel alarak oluşturduğumuz tablolar olarak belirleyebiliriz. [10]
İlk olarak bahsedeceğimiz nokta İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin gelir tahminlerini gösteren Fonksiyonel ve Ekonomik Sınıflandırma Düzeyinde Ödenek Cetveli başlıklı 2018 ve 2019 yıllarına ait Ödenek Cetvelleri ile Finansmanın Ekonomik Sınıflandırılması Cetvelinin 2018 ve 2019 verilerine bakacak olursak borçlanmanın olağan bir gelir kaynağı olarak görüldüğünü, 2019 takvim yılına ait bütçe gider tahminlerini gösteren cetvelde temel kamu hizmetlerinin idaresi için gerekenin tutarın 23.800.000,000 TL olduğu ilgili bütçede gösterilmiş olup 2019 yılı bütçe denkliği için 3.200.000,00 TL borçlanma tahmininde bulunulmuştu. Yine aynı şekilde 2020 takvim yılı için kabul edilen bütçede ise gider tahminleri 25.850.000,00 TL olması beklenirken 2020 yılı gelir tahminleri ise 21.250.000,00 TL olarak saptanmıştır. 2020 yılı için ise bütçe denkliğini sağlamak adına 4.600.000,00 TL tutarında iş ve dış borçlanma yapılması gerekmektedir. 2018 yılı için 3.850.000,00 TL, 2019 yılı için 3.200.000,00 TL ve 2020 yılı için de 4.600.000,00 TL borçlanılması gerekmektedir.
3.2. İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin Gelir Yapısı ve Analizi
İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin bütçede gösterildiği şekliyle gelir kalemlerine bakacak olursak;
| GELİRLERİN EKONOMİK SINIFLANDIRILMASI CETVELİ | ||
| GELİR ÇEŞİDİ | 2020 YILI GELİR BÜTÇESİ(TL) | |
| Vergi gelirleri | 152.000,00 TL | |
| Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri | 1.248.000,00 TL | |
| Alınan Bağış ve Yardımlar İle Özel Gelirler | 12.000,00 TL | |
| Diğer Gelirler | 15.710.000,00 TL | |
| Sermaye Gelirleri | 4.040.000,00 TL | |
| Alacaklardan Tahsilat | 100.000,00 TL | |
| YEKÜN | 21.250.000,00 TL | |
2020 yılı için öngörülen 21.250.000,00 TL tutarında bir gelir beklenmektedir ki olası bu gelirin en büyük kısmını diğer gelirler oluşturmakta, bu kalem de merkezi idare vergi gelirlerinden alınan paylar başta olmak üzere kişi ve kurumlardan alacaklar, faiz gelirleri, iller bankası payı, çevre ve temizlik vergisi, harcamalara katılma payları, emlak vergisi, para cezaları, mesken kira gelirleri gibi kaynaklardan oluşmaktadır. Şüphesiz bu kaynaklar arasında en büyük tutarı merkezi idare vergi gelirlerinden alınan paylar oluşturmaktadır.
| GELİRLERİN EKONOMİK SINIFLANDIRILMASI CETVELİ[12] | ||
| GELİR ÇEŞİDİ | 2019 YILI GELİR BÜTÇESİ(TL) | |
| Vergi gelirleri | 135.000,00 TL | |
| Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri | 1.742.000,00 TL | |
| Alınan Bağış ve Yardımlar İle Özel Gelirler | 12.000,00 TL | |
| Diğer Gelirler | 15.0006.000,00 TL | |
| Sermaye Gelirleri | 3.535.000,00 TL | |
| Alacaklardan Tahsilat | 180.000,00 TL | |
| Red ve İadeler | -10.000,00 TL | |
| YEKÜN | 20.600.000,00 TL | |
Aynı zamanda İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2017 yılı Sayıştay Denetim Raporunu incelediğimizde belediyenin bir kısım kamu alacaklarından vazgeçtiği, bedelsiz menkul ve gayrimenkul malların devrini gerçekleştirdiği, muhasebe kayıtlarında gelir ve gider kayıtlarının olması gerekenden farklı tutulduğu görmekteyiz. İlk olarak bununla ilgili olarak Sayıştay raporunda belediyeye Ana arterler üzerinden bulunan alışveriş merkezlerinde yer alan işyerlerinden ilan ve reklam vergisi alınmamasını tespit etmiş ki bu 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7. maddesinin 1/g bendi uyarınca büyükşehir belediyelerinin görev, yetki ve sorumluluk alanları arasında sayılmış ve ilgili bentte belirtilen alanlar üzerindeki her türlü ilan ve reklamların gelirleri ile asma, tahsis ve bakım ücretleri büyükşehir belediyelerinin gelirleri arasında yer almaktadır. İstanbul büyükşehir belediyesi buna istinaden bu vergi gelirlerini almamasını konuyla ilgili mahkeme kararlarına dayandırmış ve yine 5216 sayılı ilgili kanunun 23/e maddesinde geçtiği üzere ilçe belediyelerinin yetki alanında olmasından bahisle tahsil etmediğini ama artık Sayıştay tarafından yapılan tespit sonucu tahsilata başlayacağını bildirmiştir.
Diğer taraftan 775 sayılı Gecekondu Kanunu kapsamında elde edilen gelirlerin izlendiği hesaplardan Belediye’nin genel hesaplarına para aktarılması ve ilçe belediyelerince tahsil edilmesi gereken tutarların İstanbul Defterdarlığı tarafından Büyükşehir Belediyesine Gönderilmesi ve Büyükşehir Belediyesi’nin de konuyla ilgili gecekonduların yıkım, hafriyat masraflarından ötürü bu tutarların ilçe belediyelere gönderilmediğini, defterdarlık tarafından 4606 sayılı kanunun 5.maddesine istinaden gönderilmeye başlanacağı ifade edilmiştir. [13]
Aynı şekilde 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 34 üncü maddesinde geçmesine rağmen Büyükşehir Belediyesinin 2017 Yılı hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu kapsamında büyükşehire bırakılan sosyal ve kültürel tesisler, spor, eğlence ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde, elektrik enerjisini tedarik eden veya havagazını dağıtan kuruluşlarca tahsil edilen Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisinin tahakkuk ve tahsilat işlemlerinin yapılmadığını tespit eden Sayıştay raporuna istinaden büyükşehir belediyesi ilgili tespit kapsamında tahsilat çalışmalarına başlanacağını belirtmekle yetinmiştir.
Bir diğer önemli nokta ise Belediye iştiraklerinden İstanbul Konut İmar Plan Sanayi ve Ticaret A.Ş. (KİPTAŞ)’ın kanun ve esas sözleşme gereği ayrılması gereken miktarlar ayrıldıktan sonra kalan 2016 yılı kârı ile bilançoda görülen geçmiş yıl karlarının 31.12.2017 tarihi itibariyle Belediye bütçesine aktarılmamasıdır ve bu tutarın da 266.536.272,26 TL olması ve belediyenin bu tespit karşısında da ilgili bulgu kapsamında tahsilat işlemlerine devam edilmektedir açıklamasını yapmış olmasıdır.
Ayrıca muhasebe hesaplarında özellikle indirilecek katma değer vergisi kısmında yapılan muhasebe hataları, bakanlıklarla yapılan protokoller gereği belediyenin işlerini yapması ancak hakedişlerini ilgili bakanlıklardan tahsil edememesi, hazineye ait gayrimenkullerin devrinin yapılması suretiyle mahsuplaşma işlemlerinin yapılması, belediyenin kiraya vermiş olduğu Yerebatan sarnıcı gibi kültürel yerler ile sosyal tesis ve benzeri işletmelerde tahsil etmesi gereken vergilerden daha düşük miktarlarda tahsilat yapması gibi çok sayıda belediyenin gelirini düşüren kalem bulunmaktadır. Buna istinaden belediyenin her yıl borçlanma gereksinimi biraz açıklığa kavuşmaktadır.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin 2018 yılı Finansmanının Ekonomik Sınıflandırması:[14]
İlgili tabloyu gerek diğer veriler gerekse de Sayıştay Raporunda tespit edilen bulgular eşliğinde değerlendirecek olursak 2018 yılı için ilk göze çarpan nokta tahmini dış borçlanma beklentisi 2.214.633.619 TL iken 2018 yılı Kesin Hesap Cetveline göre gerçekleşen rakam 588.038.744 TL olmuştur. Bu durum bize mali şeffaflık, güvenilirlik ve ilgili kanun, tüzük ve yönetmeliklere uyumun zayıf olduğu belediyeler için uluslararası kaynaklardan finansman bulmanın tahmin edilen gibi olmadığını göstermesidir. Bu durum karşısında nitekim iç borçlanma araçları yoğun şekilde kullanılmış ve özellikle yerleşik bankalardan finansman ihtiyacı giderilmeye çalışılsa da 2018 takvim yılı başında belirlenmiş olan ve bütçe dengesi sağlayacak olan borçlanma rakamına ulaşılamamıştır.
2017 yılına ait Kesin Hesap Cetveline göre durum 2017 takvim yılında belirlenen tahmini borçlanma gereksinimi 4.600.000.000 TL iken gerçekleşen sadece 2.678.554.078 TL olmuş ve daha ilginci ise dış borçlanma 2.834.483.740 TL olarak planlanırken negatif gerçekleşmiştir. Bu durum belediyenin tamamen iç borçlanma araçlarını kullanımını gerektirmiş ve yine bütçe denkliği ilkesi ihlal edilmiştir.
Altta yer alan iki tabloyu birlikte değerlendirecek olursak belediyelerin gelirleri her ne kadar artsa da giderleri daha fazla artacağı öngörülmekte ki ihtiyaç duyulacak finansman gideri her geçen yıl artmaktadır. Bu da belediye için borçlanmanın cari harcamaları finansa etmekten başka bir anlam ihtiva etmediğini göstermektedir. Kaldı ki bunun 2020-2024 stratejisinde 5 yıllık bir plan dahilinde yer alması belediyenin gelirlerini arttırmanın sınırlı bir etkiye ve artan gelirle kıyaslanınca düşük miktarda kaldığını göstermektedir.
4. İSTANBUL BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ’İN MALİ YAPISINA ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
İlk olarak İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin Mali Yapısı başlıklı üçüncü bölümdeki tablolar bağlamında borçlanmanın tamamen bütçe denkliğini sağlamak için kullanılan bir araç olduğu aşikârdır. Ayrıca mali disiplin yaklaşımının olmadığı bu borçlanma politikası etkin bir politika olarak kullanılmamaktadır. Öyle ki borçlanılan tutarın yeni yatırım alanlarında kullanılıp fayda-maliyet analizi yapılması ve çeşitli performans ölçümleri çerçevesinde etkin alanlarda harcanması gerekliliği ilgili tablolardan anlaşılmaktadır.
Büyükşehir belediyesinin ilçe belediyeleriyle aralarında gerek vergi tahsilatı gerekse de yetki, görev ve sorumluluk konularında oluşabilecek ihtilafları önlemek adına her ne kadar ilçe belediye başkanları büyükşehir belediyesi meclisinde yer alsalar da büyükşehir ve ilçe encümenlerinin birlikte çalışabilecekleri platformların oluşturulması gerekmektedir. Öyle ki bu hem büyükşehir hem de ilçe belediyelerinin tahsilatlarını arttıracak hem de koordinasyon sağlandığı takdirde yerel yönetimlerde etkinliği arttıracaktır.[16]
Aynı şekilde büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasında iletişimi arttırarak gerek kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde gerekse de kamu gelirleri bağlamında etkinliğin arttırılması adına ve daha demokratik ve ilçe belediyeleri bağlamında daha özerk sonuçlar sağlayacak adımlar atmak mümkündür. Bununla ilgili olarak ilk etapta merkeziyetçi bir modelle tüm büyükşehir belediyesi coğrafyasının kentsel ve yerel ölçekteki sorunları çözmek mümkün, etkin ve daha da önemlisi ekonomik olamayacağından entegrasyon, hizmet bölüşümü ve alt kademelerin yeniden yapılandırılması gibi taleplere literatürde artık rastlamak mümkündür. Ki bunun da ilin merkezi ile merkez dışı yerlerin daha net şekilde birbirinden ayrılması şeklinde olabileceği tartışılmaktadır.[17]
Önemli bir diğer nokta İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin kanunla kendisine tanımlanan görev, yetki ve sorumluluklarını ve bunları yerine getirmek için yine kanunla kendisine tahsis edilen gelir kaynakları ile etkin bir şekilde yerine getirebilmesi için popülizmden uzak, oy maksimizasyonu gütmeden, faaliyet ve stratejilerini her 5 yılda bir yapılan yerel seçim yatırım olarak değil de büyükşehirin gelecek planlaması şeklinde yapmasıdır. Bu anlamda özellikle kent içi yollar, imar, planlama ve ruhsatlandırma konularında büyükşehir belediyeleri, ilçe belediyeleri ve ilgili bakanlıklar nezdinde bir yetki karmaşası yaşanmakta ve özellikle 2017 yılından itibaren mahalleye dönüşen köylere emlak vergisi, çevre temizlik vergisi, içme, kullanma suyu, diğer tüm harçlar ve harcamalara katılma payları hususunda zam yapılmış olması bireylerin kaçınmasını arttırmakta ve bu da belediyelerin olası gelirlerini azaltan bir unsur olarak ön plana çıkmaktadır. [18]
Mülteci ve nüfus konusu da bu şehri ilgilendiren ve dolayısıyla belediyenin mali sorunlarının artışına yol açan bir diğer etmendir. Öyle ki İstanbul hem artan doğal nüfusu, hem şehir dışı ve ülke dışı gelen ve kalıcı hale gelen nüfus sebebiyle artan belediye hizmetlerine cevap verme konusunda zorlanmaktadır. Bu zorluk en çok kendisi ulaşım sektöründe göstermektedir. Türkiye İstatistik Kurumu’nun 31.12.2018 tarihli adrese dayalı nüfus kayıt sistemine göre İstanbul’un nüfusu 15.067.724 kişiden oluşmaktadır ve en çok göç alan il durumundadır.[19] Bunun yanısıra Suriye’li mülteciler başta olmak üzere çeşitli ülkelerden gelen mültecilerin sayısal çokluğu da belediye hizmetlerinde ve sosyal yardımlar noktasında artışa yol açmaktadır. Bu konuda önemli olan nokta yapılan hizmetlerin etkin olması gerektiğidir ki bu durumda başta il ve ilçe belediyeleri arasında olmak üzere tüm kamu kurumları arasında koordinasyon gerektirmektedir.
Yukarıda yer alan tablolarda görüleceği üzere İstanbul Büyükşehir Belediyesinin her yıl artan gelirleri ve gelirlerinden daha çok artan oranda giderleri bulunmakta ve her yıl bütçe denkliğini iç ve dış borçlanmalarla karşılamaya çalışmaktadır. Ayrıca Sayıştay Raporundan da gördüğümüz üzere belediyenin girift yapısı ve gerek muhasebe hesapları gerekse de kurumsallığın ve kanunların çizmiş olduğu çerçevenin gerektirdiklerini merkezi hükümetle yapamaması borçlarının kalıcı bir hale gelmesine yol açmıştır. Ayrıca büyük çaplı ulaşım, iletişim ve alt-üst yapı projelerini belediye kendi kendine finansman bulup yapabilmesi incelemiş olduğumuz 217, 2018 ve 2019 verilerine göre zor gözükmektedir. Zira mali saydamlık, güvenilirlik ve mali disiplin anlamında görece zayıf olan büyükşehir özellikle büyük çaptaki projelerin finansmanını karşılamak için dış borçlanma konularında büyük sorun yaşamaktadır.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin 4734 sayılı Kamu İhale kanununun 19. maddesine göre çıkmış olduğu ilanlarda başka bir noktaya değinmek faydalı olacaktır. Öyle ki parkların, kavşakların, refüjlerin ve yol kenarlarının yeşil alan çevre düzenlemesi ve revizyonu yapım işi konusunda her yıl ihaleye çıkmak yerine iklime uygun, her yıl ekim yapılmayı gerektirmeyen, yüksek sulama maliyeti olmayan alternatif yeşil projeler geliştirmek gerek doğaya katkısı gerekse de finansmanın farklı alanlara kaydırılabilmesi noktasında faydalı olacaktır.
SONUÇ
Türkiye’de yapılan son yasal düzenlemelerle birlikte belediye sayısındaki ve daha da önemlisi belediyelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarında yaşanan artışlar ve aynı oranda artmayan gelir kalemlerindeki artışlar belediyeleri mali disiplin anlamında ve denk bütçe uygulaması bağlamında zorlamıştır. Aynı zamanda kentleşmenin artması, göç, mülteci sorunu, aynı yüz ölçümünde yaşayan nüfusun artması zamanla yeni idari yapılanma gereksinimi doğurmuş ve 1984 yılından bu yana büyükşehir belediye örgütlenmeleri başlamıştır.
Çalışmada incelemiş olduğumuz İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin hem geçmiş yıl bütçeleri hem de cari dönem bütçesi, yatırım programları ve stratejik planları çerçevesinde incelenmiş ve gelirden daha çok artan gider kalemleri ortaya çıkmıştır. Ayrıca mevzuattan kaynaklanan karışıklıklara bağlı olarak gelir kaybı da söz konusu olabilmektedir. Onun yanısıra Sayıştay raporlarında da geçtiği üzere belediyenin politik ve ekonomik gerekçelerle tahsil etmediği, edemediği ve tahakkuk dahi ettirmediği gelir kalemleri ve bu noktada etkinsizliği bulunmaktadır.
Gelir kalemleri incelendiğinde İstanbul gibi büyük bir anakentin dahi merkezi hükümetin gelir kaynaklarından ayrılan paydan oluştuğunu görmek mümkündür. Bu noktada belediyenin öz gelirlerinin arttırılarak merkeze olan bağımlılığın azaltılması gerekmektedir. Ayrıca belediyenin gelirlerini azaltan istisna, muafiyet uygulamalarının kapsamının daraltılması ve belediyelere bu noktada verilecek inisiyatif etkinlik-maliyet noktasında faydalı olabilecektir.
İstanbul Büyükşehir Belediyesi bağlamında öz gelirlerin arttırılarak artan kaliteli hizmet talebine cevap verilebilmesi sağlanmalı, hazırlanan stratejik plan, yatırım programları ve bütçe tahminlerinin ve de özellikle dış borçlanma kalemlerinin gerçeğe uygun olarak düzenlenmesi gerekmektedir. Zira mali disiplin aynı zamanda bütçenin gerçekleştirilme oranı ile de ölçülmektedir.
Mustafa Uzun
Marmara Üniversitesi S.B.E
Mali İktisat Programı
E- Mail: mustafauzun7@gmail.com
[1] Tarkan Oktay, Belediyenin Tarihsel Gelişimi, Ankara: Nobel Yayın, 2008, s.121.
[2] Tarkan Oktay, ‘Osmanlı Belediye Tarihi Araştırmaları ve Kaynak Malzeme Üzerine Notlar’, Türkiye Araştırmaları Literatür Dergisi, Cilt.3, Sayı.6, (2005), s.257.
[3] Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2709.pdf (02 Ocak2020), s.41.
[4] Belediye Kanunu, 2005, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf (06 Ocak 2020), s.9469.
[5] Türkiye Barolar Birliği Genel İstatistikleri, 2019, https://www.tbb.gov.tr/belediyelerimiz/istatistikler/genel-istatistikler/ (02 Ocak 2020), s.1.
[6] On dört ilde büyükşehir belediyesi ve yirmi yedi ilçe kurulması ile bazı kanun ve kanun hükmünde kararnamelerde değişiklik yapılmasına dair kanun, 2012, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.6360.pdf (06 Ocak 2020), s.1.
[7] Belediye Gelirleri Kanunu, 1981, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2464.pdf (06 Ocak 2020), s.5257.
[8] Belediye Kanunu, 2005, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf (06 Ocak 2020), s.9491.
[9] Belediye Kanunu, 2005, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.5393.pdf (06 Ocak 2020), s.9484.
[10] İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2019 Mali Yılı Bütçesi, 2018, https://www.ibb.istanbul/Uploads/2019/1/iBB-2019-Mali-Yili-Butcesi.pdf (09 Ocak 2020), s.10.
[11]İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2018 Mali Yılı Bütçesi, 2017, https://www.ibb.istanbul/Uploads/2018/3/2018-IBBMaliyeButcesi.pdf (09 Ocak 2020), s.10.
[12] 2019 yılı mali bütçesi verilerine göre hazırlanmıştır.
[13]T.C. Sayıştay Başkanlığı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2017 Yılı Sayıştay Denetim Raporu, https://www.sayistay.gov.tr (10 Ocak 2020), s.24.
[14] İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kesin Hesap Cetveli, 2019, https://www.ibb.istanbul/SitePage/Index/108 (10 Ocak 2020), s.3.
[15] İstanbul Büyükşehir Belediyesi 2020-2024 Stratejik Planı, 2019, https://www.ibb.istanbul/Uploads/2020/1/iBB-2020-2024-STRATEJIK-PLAN.PDF (10 Ocak 2020), s.16.
[16] Cengiz Derdiman, Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerinin ve Bu Belediyelerin Yapılarındaki Yeni Değişikliklerin Anayasaya Uyum Sorunu, Süleyman Demirel Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt.2, Sayı.1, (2012), s.82.
[17] Erbay Arıkboğa, Geçmişten Geleceğe Büyükşehir Belediye Modeli, Yerel Politikalar Dergisi, (2013), s.90.
[18] Hüseyin Özgür ve Pınar Savaş Yavuzçehre, Türkiye’nin Büyükşehir Belediyesi Sistemi: 1982-2015, Çankırı Karatekin Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt.7, Sayı.1, (2016), s.921.
[19] Türkiye İstatistik Kurumu Genel İstatistikler,2018, https://biruni.tuik.gov.tr/medas/?kn=95&locale=tr (10 Ocak 2020), s.1.
[1] Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982, https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.2709.pdf (02 Ocak 2020), s.40.
